Agora - Ob�ianske zdru�enie na podporu priamej demokracie

Štúdia Európskeho inštitútu občianskych iniciatív a referend (IRI Europe) o rastúcom význame iniciatív a referend v európskom integračnom procese

Dvaja aktéri európskeho integračného procesu si koncom októbra splnili svoje domáce úlohy. V ľudovom hlasovaní dňa 19. októbra írsky ľud odobril dohodu Európskej únie z Nice a týmto odstránil dôležitú prekážku na ceste k veľkému rozširovaniu EU. Predseda Európskeho ústavného konventu, Valerie Giscard d’Estaing, desať dní na to prezentoval svoje konkrétne konštitucionálne predstavy o „Zjednotenej Európe“.

Výsledok referenda v Írsku a Giscardov návrh ústavy vytýčili rámec, v rámci ktorého sa teraz členovia Európskeho ústavného konventu a s nimi aj Európska verejnosť budú musieť v nastávajúcich mesiacoch a rokoch dohodnúť na únosnom kompromise. Týmto rámcom je na jeden strane priame demokratické spoluvyjadrovanie sa ľudu a na druhej strane sú zámery politických a ekonomických elít. Tento kompromis musí vytvoriť základy pre efektívnu a demokratickú Európsku úniu, ktorá musí napokon vyhovovať prvému nároku každej demokracie: politická suverenita prináleží občanom.

Írske ľudové hlasovanie rozvírilo veľa prachu a nastolilo veľa otázok. „Prečo smeli tri milióny Írov rozhodovať o osude EU„ opýtal sa Berliner Tagesspiegel deň po hlasovaní. A Frankfurter Allgemeine Zeitung odpovedá: „Pokiaľ vedúci politici nepriblížia ľuďom Európu, budú írske a dánske referendá takmer nevyhnutné„. The Independent v Dubline hovorí že by to bol zaujímavý poriadok, „keby negociátori budúcej dohody by pracovali na báze, že každý členský štát by uskutočnil referendum„. Wiener Standard bilancuje: „Jediná zmysluplná forma priamej demokracie v prípade otázok európskej politiky by boli referendá v celej EU„. Európska verejnosť sa prebudila – a začína vnímať a vážiť si rastúci význam iniciatív a referend v európskom integračnom procese.

Na to je už najvyšší čas, lebo k otázkam Európskej integrácie nie sú referendá vôbec žiadnym novým fenoménom. Táto správa k „Výzve európskeho referenda“ po prvý raz predkladá porovnanie a prehľad doterajších 30 referend o Európe od roku 1972, ktorých sa zúčastnilo viac ako 250 miliónov ľudí. Už viac ako tri desaťročia rozhodujú občania vo väčšine členských štátov EU vždy znova o dôležitých zásadných rozhodnutiach. Iba za ostatných desať rokov sa v Európe konalo dvadsať referend k integračným otázkam. Tieto kládli kritické otázky k legitimite integračného procesu, ale napokon ju aj posilnili.

Európska štúdia IRI uzatvára jednu medzeru: zatiaľ čo sa početné think-tanks, akademické inštitúty a vládne výskumnú ústavy už dlhú dobu zaoberajú fungovaním a súhrou orgánov EU, národnými inštanciami a politickými stranami, pre vlastný kľúč k posilnenej legitimite európskeho integračného procesu - priame vyjadrenie občianok a občanov – neexistovalo doteraz žiadne cezhraničné kompetenčné centrum. V spolupráci s politickými a ekonomickými aktérmi, MVO, akademickými kruhmi a médiami bola založená nadácia IRI Europe – aby okrem iného odstránila tento veľký deficit. A to v pravý čas.

Táto správa sa neobmedzuje na analýzu 30 doterajších referend, ale zaoberá sa aj s ďalšími až dvanástimi referendami v rovnakom počte štátov, ktoré sa očakávajú v budúcom roku. Ale ako snáď najdôležitejšia výzva vrhá správa IRI Europe svetlo na perspektívy prvého paneurópskeho referenda, ktoré sa priam vnucuje v súvislosti s nastávajúcim prijatím európskej ústavy – a v tejto otázke sa zhodujú tak zástancovia ako aj kritici integračného procesu. V tomto je zreteľný najdôležitejší rozdiel medzi dohodou a ústavou : dohody robia štáty a vlády, ústavy obyvatelia a občania.

V ďalšej časti správy sa viceprezident konventu EÚ Giuliano Amato (úvod) a podpredseda Rady Európy Andreas Gross (text) zaoberajú mnohými ešte podceňovanými potenciálmi iniciatív a referend pre európsky ústavný proces. Správa IRI Europe zhŕňa posudky k právnym otáznikom paneurópskeho referenda a prezentuje konkrétne návrhy tak pre referendum o budúcnosti Európy ako aj pre inštitúcie priamej demokracie v budúcej EU. Správa v závere obsahuje pohľady a informácie k debatám a kampaniam, ktoré sa v nastávajúcich mesiacoch budú rozvíjať okolo otázky prvého paneurópskeho referenda.

Na záver: Cieľom tejto správy IRI Europe nie je iba uzavrieť medzeru v znalostiach, ale treba ju chápať aj ako pozvanie – a síce pre všetkých zainteresovaných Európanov. V budúcich mesiacoch chceme spoločne s Vami rozvíjať odpovede na najdôležitejšie starosti a problémy, ktoré v dnešnej dobe stoja ešte v ceste pri spoluvyjadrovaní sa občianok a občanov. Po celom rade regionálnych fór vo všetkých častiach Európy budeme schopní budúcemu Európskemu konventu na budúcu jar predložiť zoznam odporúčaní pre zriadenie a rozpracovanie paneurópskeho referenda. Rovnako je podnetom, že po tých mnohých slovách je pre demokratizáciu európskej demokracie potrebné aj zopár rozhodných činov!

„Prekážky na ceste k demokracii majú málo do činenia s kultúrou alebo náboženstvom, ale veľa s vôľou mocných, za každú cenu chrániť svoje postavenie. To nie je nový jav a neobmedzuje sa na určité časti tohto sveta. Ľudia všetkých kultúr si oveľa viac cenia, keď majú slobodu voľby a k tomu pociťujú nutnosť, aby mali v otázkach, ktoré sú dôležité pre ich život, právo spoluurčovania“. [1]

Dve veci boli vo výročnej správe 2002 Rozvojového programu Spojených národov (UNDP),[2] obzvlášť vyzdvihnuté:

Skutočne: ešte v roku 1980 žila iba menšina (46%) obyvateľstva v štátoch – v počte 54 – so základnými demokratickými právami ako slobodné voľby s viacerými politickými stranami[3]. Až do prelomu tisícročia sa z tejto „demokratickej“ menšiny stala jasná väčšina : teraz žije 68% z viac ako sedem miliárd ľudí na celom svete v 129 demokratických krajinách.[4] 81 štátov zažilo v ostatných dvoch desaťročiach 20. storočia demokratizačný posun, z toho 21 v Európe – kde „Freedom House“ hodnotí už iba Bielorusko ako „nedemokratické“.[5]

Ale: „pravá demokratizácia znamená viac ako voľby“[6], uvádza Správa OSN o rozvoji sveta za rok 2002, „lebo dôstojnosť ľudí závisí od možnosti a oprávnenosti k účasti na tvorbe zákonov a inštitúcií“[7].

Táto svetová organizácia týmto po prvýkrát posúva ľudové zákonodarstvo vo forme iniciatív a referend do centra globálnej demokratickej výzvy pre 21. storočie. Európska integrácia pritom zohráva ústrednú rolu. Lebo v žiadnom inom cezhraničnom politickom procese na celom svete nepožíva otázka demokracie také vysoké hodnotové postavenie ako v EU. Ešte viac: k žiadnej inej téme sa nekonalo toľko veľa referend ako k „Európe“. V súčasnom ústavnom procese má Európska únia dokonca jedinečnú šancu, vytvoriť základy novej demokratickej revolúcie – tentokrát na nadnárodnej úrovni.

Občania Európy ako predvoj: Integrácia EU sa stáva vecnou otázkou, s najväčším počtom volieb

V tieni volieb do parlamentov a zhromaždení vznikli od čias francúzskej revolúcie tiež voľby k vecným otázkam. Ak sa rôzne možnosti aktívnych a pasívnych volieb politických zástupcov a/alebo politických strán môžu priradiť k nepriamej demokracii, tak iniciatívne práva občianok a občanov, možnosť hlasovania o veci alebo „zdola“ iniciované a v referende rozhodnuté odvolanie niektorého politika pred vypršaním jeho normálneho mandátu prispieva k celku priamej demokracie[8]. Dobre rozpracované[9] a vzájomne sa doplňujúc majú postupy nepriamej a priamej demokracie potenciál pre posilnenie reprezentatívnej demokracie – a vytvárajú tým napokon aj predpoklady pre zlepšenie kvality života v rámci politických spoločenstiev i medzi nimi.

Vo federatívnych krajinách ako v USA alebo vo Švajčiarsku zohrávajú procesy I a R už viac ako sto rokov veľmi dôležitú rolu pri zákonodarstve[10]. Avšak až so skončením studenej vojny bolo možné zakotviť prvky priamej demokracie aj v ústavách a v politickej praxi mnohých iných štátov[11]. Európsky priestor zohráva pritom rolu predvoja: vo východnej a strednej Európe bolo takmer všetkých 27 nových ústav prijatých ľudom v referendách. Väčšina týchto ústav obsahuje pritom niektoré prvky priamej demokracie. V západnej a severnej Európe európsky integračný proces vyvolal početné národné referendá. Žiadna iná špecifická vecná otázka na svete nevyvolala doteraz toľko referend a individuálnych hlasovaní: v celkom 30 prípadoch od roku 1972 mohlo viac ako 160 miliónov Európanov v 11 krajinách a dvoch autonómnych regiónoch priamo spoluurčovať európsky integračný proces. (pozri tabuľku 1)

[1] English Original „Obstacles to democracy have little to do with culture or religion, and much more to do with the desire of those in power to maintain their positions at any cost. This is neither a new phenomenon nor one confined to any particular part of the world. People of all cultures value their freedom of choice and feel the need to have a say in decisions affecting their lives“. Human Development Report 2002, Deepening Democracy in a fragmented world, Oxford University Press, p. 14

[2] Human Development Report 2002, Deepening Democracy in a fragmented world, Oxford University Press

[3] vgl. Bruno Kaufmann u.a. in die Die Weltwoche (Zürich), Nummer 42/2002 (17.10.02), S.44 „Der Welt geht es besser“.

[4] Die Grundlagen der UNDP-Zahlen sind bei Marshall, Monthy G. und Jaggers, Keith, „Polity IV Project: Dataset Users Manual“ zu finden. Weblink: www.bsos.umd.edu/cidcm/inscr/polity. April, 2002.

[5] Länder wie die Russische Föderation, die Ukraine, Moldavien oder Albanien erhalten bei „Freedom House“, das seit 1972 einen weltweiten jährlichen Demokratieindex erstellt die Bezeichnung „ teilweise demokratisch“ (partly free). Weblink: http://www.freedomhouse.org/ratings/index.htm.

[7] Englisch Orig. „People’s dignity requires that they be free – and able – to participate in the formation and stewardship of the rules and institutions that govern them“, p. 13

[8] Für eine umfassende Darstellung des vor allem in den USA praktizierten Recall Instrumentes vgl. „The Recall Device“ in „Direct Democracy, By Thomas E. Cronin, The Politics of Initiative, Referendum and Recall“ (1989), s. 125 ff.

[9] Vgl. dazu den Artikel „Das Design der Direkten Demokratie – Erste Grundlagen für die Bewertung weniger optimaler Verfahren der Volksgesetzgebung“ in „IRI Europe Länderindex zur Volksgesetzgebung 2002“, Gross, Andreas und Kaufmann, Bruno, Amsterdam 2002.

[10] In den USA beschränken sich die I&R-Rechte auf die Ebene der Teilstaaten, der Provinzen und Gemeinden.

[11] So hat sich in den Jahren 1990 bis 2000 die Zahl der nationalen Volksabstimmungen im Vergleich zum vorhergehenden Jahrzehnt fast verdoppelt. Von den insgesamt 405 registrierten gesamtstaatlichen Referenden weltweit fanden 78 in den Amerikas, 37 in Afrika, 26 in Asien und 16 in Ozeanien statt. In Europa konnten Bürgerinnen und Bürger 248 Mal auf der nationalen Ebene einen Entscheid fällen. Vgl. dazu den Artikel „Initiative und Referendum im Vergleich – ein erster wertender Vergleich von Initiative und Referendum in 32 europäischen Staaten“ in „IRI Europe Länderindex zur Volksgesetzgebung 2002“, Gross, Andreas und Kaufmann, Bruno, Amsterdam 2002.

Pritom stojíme iba na začiatku určitého vývoja: v budúcom roku bude k hlasovacím urnám prizvaných ďalších 100 miliónov oprávnených občanov vo viac ako desiatich štátoch – aby rozhodli o pristúpení k Euru alebo dokonca do Európskej únie ako takej. Vzhľadom na rýchlo rastúcu prax postupov priamej demokracie v jednotlivých štátoch k európskym otázkam sa krok k európskemu referendu vo všetkých štátoch zdá byť čoraz menší – krok, ktorý je teraz v súvislosti s Európskym konventom tiež po prvý raz vnímaný a diskutovaný širokou európskou verejnosťou. Raz by európske referendum vo všetkých doterajších a budúcich členských štátoch únie mohlo prilákať k urnám až pol miliardy ľudí[12].

Zakladajúci otcovia Európskej únie nemali vysokú mienku o myšlienke, že občania by mali byť priamo začlenení do rozhodovania na spoločnej politickej úrovni. Ani nie tak skúsenosti Druhej svetovej vojny, ako skôr narastajúce ohrozenie Studenej vojny, urobili z idey o demokratickej európskej federácii, vyvinutej v štyridsiatych rokoch, najskôr makulatúru. Tak sa integračný proces v päťdesiatych rokoch niesol v znamení ekonómie a byrokracie: Monnetov systém nepočítal s priamym spolurozhodovaním občanov.

Bol to iný veľký Francúz, totiž prezident Charles de Gaulle, ktorý na začiatku šesťdesiatych rokov po prvýkrát sformuloval výzvu k európskemu referendu:

„Európa vznikne v deň keď rozmanitý ľudia sa spoja. Nebude stačiť, že parlamenty budú schvaľovať ratifikáciu. Vyžiada si to referendá, najlepšie vedené v ten istý deň vo všetkých dotknutých krajinách“[13].

Prešlo ešte jedno desaťročie, kým napokon de Gaullesov nástupca v úrade, Georges Pompidou, sa odvážil začať a pozval k urnám občanov svojej krajiny ako prvých Európanov k európskemu referendu: dňa 23. marca 1972 hlasovala dvojtretinová väčšina za rozšírenie vtedajších Európskych spoločenstiev smerom na sever s Dánskom, Veľkou Britániou, Írskom a Nórskom. Toto rozhodnutie zo spätného pohľadu otvorilo nielen brány k severu, ale aj k lepšej (priamej) demokracii v Európe. Ešte v tom istom roku sa Íri (10. mája) ako aj Dáni vyjadrili za vstup svojich krajín do Európskeho spoločenstva. Avšak s týmto sa to pred tridsiatimi rokmi neskončilo: aj v Nórsku a vo Švajčiarsku došlo k referendám o Európe. Nóri dňa 26. septembra odmietli vstup s tesnou väčšinou. Švajčiari súhlasili s dohodou o voľnom obchode medzi Švajčiarskom a Európskym hospodárskym spoločenstvom EHS dňa 3. decembra 1972 avšak s masívnou väčšinou, podiel kladných odpovedí dosiahol 72,5%.

Už tento veľký rok referend v dejinách európskeho integračného procesu ukázal, že sa referendá v jednotlivých krajinách silne odlišujú: zatiaľ čo francúzske referendum bolo iniciované prezidentom štátu a výsledok mohol poslúžiť prezidentovi len ako rada, írske referendum o vstupe bolo predpísané ústavou a pre politické vedenie krajiny malo záväzný charakter.. V Dánsku sa prenesenie suverenity na medzinárodné spoločenstvá musí predložiť ľudu, keď sa v národnom parlamente nedosiahne 5/6 väčšina. V Nórsku a vo Švajčiarsku napokon v roku 1972 dobrovoľne rozhodol parlament resp. vláda, že návrh na vstup do Európskeho spoločenstva (Nórsko) a na vstup do Európskeho združenia voľného obchodu (Švajčiarsko) dajú odhlasovať v referende[14].

Tu je prehľad všetkých 30 európskych referend od roku 1972 s údajmi o výsledkoch a informáciách o konaní v tabuľke 1:

[12] Wobei natürlich klar ist, dass die briefliche oder auch elektronische Wahlbeteiligung in Zukunft an Bedeutung hinzugewinnen wird. In einzelnen Gemeinden der Schweiz stimmen schon heute über 90% der Stimmbeteiligten brieflich ab.

[13] Quoted by Peyrefitte, Alain. 1994. C’était de Gaulle. Paris: Fayard.

[14] In der Schweiz hätte zudem die Möglichkeit bestanden, den Beitritt mit einem fakultativen Referendum in Frage zu stellen. Die Regierung wählte allerdings eine offensive Strategie und wurde dafür mit einer sehr klaren Mehrheit belohnt.